Fwd: 12-4-2012, selected topics in social sciences

12-4-2012, selected topics in social sciences
By dr sunny chan

社會政策與政治過程

政治模型，如何制定公共政策
多元主義
菁英主義
經濟決定論\ 馬克思主義
制度論
公共選擇理論
\\\\\\
公共政策過程
http://www.tcjs-land.gov.tw/doc/ser9103.doc
公共政策與民意
—評台中市文山工業區開發案之政策決策過程
目 錄
壹、問題陳述與分析----------------------
貳、公共政策模型理論--------------------
、 制度模型----------------------------
、 過程模型----------------------------
、 團體模型----------------------------
、 菁英模型----------------------------
、 理性模型----------------------------
、 漸進模型----------------------------
、 博奕模型----------------------------
、 公共參與模型------------------------
參、案例說明---------------------------
一、菁英決策模式政策之過程--------------
二、公共參與模式政策之過程--------------
肆、本案政策規劃之評析-----------------
、 政策目標與所要解決之問題不一致------
、 方案可行性評估忽略政治支持之正當性--
、 菁英決策與公共參與模式交錯運用之極端後果--
、 官僚體系之執行誤謬------------------
伍、檢討與結論--------------------------
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壹、問題陳述與分析
過去，在權威體制、戒嚴報禁的時代，公共問題的形成與政府的處置措施，往往是在黑箱之中完成作業，人民無從得知與判斷問題之存在與否及嚴重程度，更遑論來評價政府的處置是否得當。在這種「人民無權」的背景之下，自然襯托出「政府有能」的形象；換言之，當人民缺乏「知」的權利與「言」的自由時，政府自可片面界定公共問題，擬定政策與執行因應措施，甚至可以自行評斷這些措施的執行成效，而不受外界之監督與左右，成為所謂「大有為政府」（余致力1999）。

時至今日，在民主體制下的政府開始有了難為之處，對施政目標與手段的抉擇，充滿許多不確定因素。或有論者以為，民主體制下的政府，本就應該依照民主政治之精神，以「人民是頭家」的理念，來制定與執行政策；換言之，滿足「民之所欲」，乃是政府的天職，亦是檢驗政府績效良窳至高無上的唯一標準。而這樣的論述主張，固然有其安定、鼓舞民心之作用，但對於實際從事公務，制定與執行政策之行政官員而言，「民之所欲」卻仍是一個十分模糊與過度簡化的準則，其所提供的規範與指導功能，並不明確亦不實際，有時甚至不可取；因為「人民不是一個思想言行一致的群體，不同的人民有不同的意見與偏好，有時，相同的人民在不同的時空，亦有不同的意見及偏好」，導致政府必須面對不同的頭家、變動的民意，和相互衝突牴觸，甚至遙不可及的要求（Kellt and Milward 1996）。

誠然，民意如流水，政府無法十成的把握作出正確的判斷，正如Waldo（1981）所說：「政府必須負責解決的一些公共問題，往往超過其能力範圍，或者更精確的說，是超過了人類集體智慧的極限」。政府往往要在諸多民主程序限制與大眾媒體的檢視下，追求互相衝突的價值與目標，並滿足民意之需求；面對如此艱難的工作，想要有卓越的績效，贏得大多數民眾的肯定，自然不是一件容易的事。由於民意是政府政權惟一正當性來源，「以民意為依歸」成為政府施政的最高指導原則，那麼如何才能掌握民意呢？而一個公共政策的形成過程中，民意是在什麼時機涉入？雖然在決定公共政策問題時，不必然非服從人民的意願不可，但是評估民意對決策行動之影響，卻是政策過程中不可輕忽或省略的。

另一個詭譎的話題就是，「決策者的行動幫助了民意的塑造」。公共政策也許符合民意的期望，但我們無法肯定民意是否塑造的公共政策？或者是公共政策塑造了民意？著名的美國政治學者Key說過這段富思想的話：「如同我們所看到的一樣，政府企圖塑造民意，使人民支持政府所擁護的計劃與政策；在這樣的努力下，公共政策和民意之間的完美調和，可能只是政府的民意，而非民意的政府。」（Thomas R.Dye1999），公共政策與民意的交互作用，形成的結局會是最好的決策嗎？

本文試從「菁英決策模式」一直到「民眾參與決策模式」之過程，以台中市文山工業區開發案為例，來探討民意與公共政策的決策參與模式，對計劃執行之影響，並探究政策規劃過程到底出了什麼問題？而形成兩敗俱傷的局面！

貳、公共政策模型理論
根據Thomas R.Dye研究公共政策所歸納出思考公共政策的途徑，有以下八種模型：
、 制度模型；也就是政策即制度之產出。
公共政策指的是政策為政府機關採用、執行和貫徹的過程，他必須在一個制度結構下形成，簡言之，政府制度的結構可能對政策結果發揮重大之影響力，此即制度模型理論。
、 過程模型；也就是政策即政治活動。
就是政治過程與行為在公共政策之間，產生一系列的活動，而這些活動加以歸類乃形成政策過程，通常包括：
1. 問題的提出：表達對政府活動的要求。
2. 決策議題的設定：決定被採納的議題和問題。
3. 政策提議的形成：發展出政策提案以解決議題和問題。
4. 政策的正當性：建立對該提案的政治支持。
5. 政策的執行：組織執行機構，提供籌賞或服務。
6. 政策的評估：評估計畫對社會的影響，級建議改變或修正。
、 團體模型；也就是政策即團體的均衡。
團體之間的互動，是政治的主要事實，具有共同利益的個人，正式或非正式的結合起來，以便為其需求而向政府施壓；而所謂利益團體就是，擁有共同態度的團體對社會上其他團體進行某種請求。當利益團體透過任何政府機構影響政策，或直接對政府機關進行請求時，則他們就成為政治性團體，只有當個人成為利益團體的一部份，或代表團體的利益時，才能在政治上具有重要性。政治實際上就是團體之間為影響公共政策而進行的競爭。
、 菁英模型；也就是政策即菁英的偏好。
公共政策也被認為反映統治菁英的偏好與價值觀，縱使公共政策常被聲稱是為了反映『人民』的需要，但菁英理論認為人民對公共政策興趣缺缺且多所無知，實際上多是菁英塑造群眾對於公共政策的意見，而非群眾塑造菁英的意見。
、 理性模型；也就是政策即社會效益極大化。
理性的政策是指能達到「最大社會效益」而言。亦即政府所選擇的政策，應該能產出社會效益高於成本的最大值，而且政府應該避免成本高於效益的政策。
、 漸進模型；也就是政策即過去的變型。
漸進理論視公共政策為過去政府活動的延續，而僅進行漸進式的調整，根據政治學者Lindblom的觀察，決策者不會每年全面檢視政策方案，確認社會目標、研究達成目標之替代方案之成本效益。相反的，由於時間、資訊與成本的限制而阻礙明確社會目標的建立。「漸進理論」認知到理性模型不實際的本質，因而描繪出比較保守的決策過程。
、 博奕模型；也就是政策即競爭情境下的理性選擇。
博奕理論專門研究理性選擇，其情境是兩個或更多個參與者必須進行選擇，而其選擇的結果決定於其他人所作之選擇。該理論適用於沒有獨立的的「最佳」選擇的情況下―其中「最佳」結果是根據其他人的選擇而定。
、 公共參與模型；也就是政策即自利個人的集體決策。
公共參與理論是假定個人所追求的事自我觀念中的公共利益，於是發展出政治學者與經濟學者行為動機的不同觀察，經濟學者假設自利的行為者尋求個人利益極大化，而經濟學者則假定一個具有公共精神的行為者，尋求社會福祉的極大化，但公共參與的結果，各種利益立場不同的表現，最後會為了共同利益而聚集，透過集體決策的方式而達致共同利益。
本文乃就台中文山工業區開發案之政策評估、決策、執行的過程中，所經歷的「菁英決策模型」及「公共參與模型」結果，導致計畫失敗，反過來探究其政策過程對其所欲達成之效用與欲解決的問題之間，究竟產生什麼問題？藉以作為日後決策之鑑。


參、案例說明
台中市自民國六十五年至七十六年間，在南屯區先後，開發完成台中市第一、二、三期工業區，共計取得三五九公頃工業用地，並均已完成設廠使用，而本市民國七十五年公告都市計畫第一次通盤檢討，將轄區內東區、南區、北區等原有工業區大部分變更為住宅區，區內原登記合法之工廠約有4,500家，加上本市近年來辦理數期市地重劃，在重劃區中原合法工廠及違章工廠總計有5,900餘家亟需遷移，基於這樣一個都市化需求，加速工業者取得用地，提升本市工業之發展，促進產業之升級，在當時競選市長時，都成為候選人競相提出之政見。

是以文山工業區之開發計劃便是市長當選人落實政見的具體政策，其計劃是文山地區（緊臨第三期工業區），面積約200公頃，擴大開發台中市第四期工業區，以因應未來工業用地之需要。本案自八十一年起開始著手都市計畫變更，歷經主要計畫、細部計畫變更程序；由於主事者對於涉及民眾重大權益變動之計畫，並未善盡與民溝通、協調或告知之責任，致使計畫付諸執行之過程，遭遇重重阻擾，使計畫一再延宕，所付出之社會成本也一直增加。

以下乃就政策之過程分別介紹並評析：

一、菁英決策模式
1.行政體系之作業過程：
依據市長施政方針
→幕僚菁英策劃開發計畫。
→主辦單位擬定工業區都市計畫變更案。
→縣市政府都委會審議。
→縣市政府公展三十天（並登報週知）。
→開放民眾建議。
→縣市政府都委會參考審議。
→上級政府核定。
→發佈實施。
2.人民參與之時機：
公開展覽期間〈三十天〉
→任何公民或團體均得於期間內，以書面提出意見。
→交由縣市政府都委會參考審議。
→作成審議紀錄送交上級一併核定。
是以地主之意見，只能單向提出，並無從得知其意見是否被採納，亦即無雙向之交流溝通機會，以致於埋下日後推展之障礙根源。

3.遭遇頑強抗爭：
就在都市計畫變更案層送上級核定之時，因所陳訴之意見未獲採納，已匯集廣大之反對聲浪，直逼中央相關單位，向立法院、監察院甚至總統府陳情，主辦者必須到院向立法委員作說明或接受監察院的約談而南北奔命，以及處理由上級轉下之陳情書而疲於應付；地主之主要訴求在於，祖產農地不願作工業用地使用，要求地主領回之開發後土地全部為住宅區，而不要工業用地，否則強烈阻擾工業區之開發。

4.結果：
受到中央及地方民意代表的強大壓力，內政部不得已，以先行通過都市計畫變更案，並責以縣市政府辦理通盤檢討方式，考量地主訴求，退回重新辦理變更，增加工業住宅區之面積以供原地主領回，致使全案歷經四年之變更流程，因人民無真實參與之機會，加以阻擾奏效，而使計畫從回原點。

二、公共參與模型 
1.行政體系之作業：
有了前次經驗後，主政者在方案擬訂前，便先辦理公聽會，廣求民意，先後共舉辦五次公聽會，民眾意見分歧，莫衷一是，每一次所提出的規劃案都遭民眾否決，而官員的低調態度，更助長抗爭者予取予求的氣焰，使計畫一改再改，前後共耗時兩年。
2.人民參與：
人民與政府均立於平等地位，共商開發計畫，原本是值得肯定的事，然而在一般人的經驗法則，「會吵的孩子才有糖吃」，於是抗爭者所組成的所謂『自救會』便一再更改原本之訴求，要求政府依照他們理想中的藍圖，築構起夢中的「理想國」，文山工業區開發案至此已完全扭曲了原本開發工業區之目的。

3.結果：
文山工業區開發案係屬政府與法人合作開發之型態，因為整個決策過程充滿變數，開發時程 延宕過久，投資成本過高，使合作者因之卻步；再則，犧牲開發目的，屈就地主利益，亦非行政人員所願意承擔之行政責任，最後在投資成本大於投資報酬，不符合經濟效用的原則下，終於計畫叫停，政府與民眾雙輸。

肆、本案政策規劃之評析
Thomas R Dye 在"Understanding Public Policy"一書中曾說:「民意對決策者行動的獨立影響，在於決策者的行動幫了民意的塑造」，這句話除了闡明了民意與政策的關連性之外，也正說明政策規劃過程，其實也是塑造民意的過程，民意對公共政策的影響，在於此項公共政策到底觸及多深的民眾切身利益，如果該公共政策符合公眾利益，但卻必須犧牲少數人的最大權益，其政策決策過程，其實也正在形塑民意，一旦民意找到抒發管道，必然免不了衝擊政策。

本案在政策的決策過程，因執行上之阻礙，而採取事後不同的決策模式，然終究無法使計畫順利完成，從政策評估之角度，吾人可以就以下準則檢討評析：
一、政策目標與所要解決之問題不一致
本案政策規劃肇始於首長之施政方針，其目的雖然是為了遷移合法及違章工廠，使其符合都市分區使用之規定，然而變更都市計畫，使農業區變為可建築用地，增加土地利用價值，恐怕才是真正目的。因為，抗爭者言之鑿鑿：已開發之第三期工業區興建之標準廠房，根本是在「關蚊子」，鮮少有工廠願意進駐，一來資本不足（市區內多是小型家庭工廠），無力負擔價格不貲的廠房；二來，以當時的產業型態，升級並不易；三來，並無足夠之誘因，驅使其放棄現有規模，而遷移至市郊重新開始。
二、方案可行性評估忽略政治支持之正當性
Thomas R Dye（1998）認為決策過程中，政策制定者應將最接近決策者視為一個較複雜的過程，而不是唯一最後的階段；此一過程便是「利益團體」（或可說利益關係人）與政府官員之間議價、競爭、說服與妥協之過程，而這種過程叫做「政策合法化」。如果說政策思慮的過程中，最接近的決策者積極涉入此決策過程前，就已設定完成，那麼這種合法化的簡化，將導致執行阻礙之可能性。
台中市文山工業區在政策合法化過程之中，忽略「利益關係人」應有的「政策合法化」參與，為制定政策整體過程之一環，而驟以付諸執行，致因缺乏政治支持，使代表民意與政府溝通橋樑之國會，站在維護自身利益的民眾一邊，共同對抗政府的政策，此乃錯估民意，讓方案可行性完全歸零，付出龐大的社會成本。

三、菁英決策與公共參與模式交錯運用之極端後果
菁英模式形容公共政策乃是反映菁英的利益與價值，該模式並不認為菁英與群眾之間必然會陷入衝突，亦即不認為菁英將無可避免的以犧牲大眾利益為代價之衝突。菁英理論反而認為菁英決定了符合公眾利益的政策方向，至於大眾則多數對政策漠不關心，而且會深受菁英觀點的影響。然研究民意顯示，人民對於政府的公共政策是為追求全民福祉不信任程度逐年降低，美國Gallup調查1965年開始到1996年，民眾在回答「你認為政府的運作，是為了追求他們自己少數人的巨額利益，或是為了追求全民福祉？」回答「為了追求少數人的巨額利益」的比例，從1965年時只有28%增加到1996年的80%；這種現象，應證在台灣地區，應有相同之結論，所以當菁英模式不符民眾認知時，直接採用人民公共參與模式，必然出現極端之後果。

四、官僚體系之執行誤謬
本案在政策的規劃，不難看出主政者施政理想，以及對地方經濟建設的前瞻眼光，然而，這樣一個對人民權益有重大變動的公共政策，並且以國家公權力消滅私有財產權的行政處分行為，官僚體系的運作與執行，更應該遵守「程序正義原則」，以取得人民的共識，本案土地取得之補償方式，是以當時農業用地之公告現值予以補償，法令之徵收補償規定，在當時時空環境以顯現不符合「公平合理原則」；雖然第四工業區之開發方式是改以『區段徵收』〈即以開發後之土地補償代替現金補償〉，不同於第三期工業區所採用之一律現金補償，但是部分地主之土地在第三期時已被低價徵收過，自無法忍受第四期再一次的剝削。

此一案例從決策、規劃到執行，在官僚體系下至少出現以下問題：
1. 技術上的問題─
第一次人民參與之時機是在公開展覽期間〈三十天〉，雖然行政上有公告週知，但是人民表達意見的空間明顯被壓縮，這是非真實參與；到第二次參與時，又給予太大的空間及次數，以至於計劃搖擺，遲遲不能定案，人民真實參與的結果，降低了行政效率。
2. 程序上的問題─
公告及公開展覽既是法定程序，人民在這遊戲規則下，應該有充分發表的權力，但整個法令機制，似乎只是聊備形式，人民只能單向提出意見，若要改變計畫內容，只有採激烈手段，才能受重視，這是埋下日後強烈抗爭的主要因素。
3. 溝通上的問題─
政府的施政理念應該向人民溝通、教育，取得人民的信賴與同意，才有實現的可能，本案一開始溝通欠良，又在全案退回重來時，放任地主予取予求，主政單位未堅守理想，使計畫失敗，造成雙輸結局。
4. 計劃本身的問題─
決策前的計畫評估，關係執行的成敗，本案計畫的擬定，主要是解決工業用地的需求，但事實顯示，工業興辦人對工業區的需求，並未如評估中殷切，此從第三期工業區自民國七十八年開闢完成至八十二年第四期計畫開發之時，其使用率未達五成，可見供給與需求之不平衡，增益抗爭的合理性。

伍、檢討與結論
民意雖然只是公共政策的主要因素之一，然其所蘊涵的意義卻是可觀的民主價值，以及理性社會表徵。然而，要每一項公共政策均能符合民意的偏好，卻又過度理想化。在民主理論中，連結民意和公共政策命題之理論，根據柯三吉之研究有三種：一是古典民主理論（classical model of democracy）；二是企業民主理論（entrepreneurial model of democracy）；三是參與民主理論（participatory model of democracy）。古典民主理論對民意的看法，主要是基於多數人意見優於少數人看法的命題，而認為「單一個人的判斷可能比菁英差，但當這些個人聚集在一起判斷時，就會比菁英更好，至少不會更壞」。然此理論的基本假設是：民眾偏好能控制公共政策，而且是透過民主程序乃使此控制成為可能；換言之，古典民主理論乃透過選舉之民意代表，以制定和執行政策。

企業民主理論則是根據經濟學和市場理論對古典民主理論提出批評，認為民眾應只是在選舉過程中選舉專業菁英所提出的公共政策，是比較不強調民眾直接參與的角色，而企業民主理論則比較接近現實。然眾所週知，這兩項理論仍無法解釋下列現象：一、民眾感受民選菁英並未正確反映公意志（public will）；二、利益團體往往扭曲公眾意願；三、強勢團體控制選舉；四、意識型態多面向，對公共議題看法難一致；五、公共政策的制定無法充分反映弱勢團體的偏好。

參與民主理論則是提出「在先進民主國家的民眾應擁有同等的參與政治生活」（dahl 1988），該理論認為每個好公民應關心他的政治社區，而才能公平的參與公共生活，強調公共問題的討論必須全民參與，認為民眾和政府面對面的接觸、相互學習，進而尋求共同利益，解決共同問題是必要的，這項理論不是強調「公民責任」，而是著重「政治參與」的教育意義。

從此一案例可以觀察到，在菁英決策時，因人民非真實參與，使弱勢團體的意見未充分反映，只好採取極端的抗爭手段強行阻擾，使政府輸了公信力。而在「公共參與」決策過程之中，卻因民眾尚缺正確的公共政策素養與水準，無不挾著個人自利角度，對政策方案予取予求，致使計畫方案完全喪失效用與可行性。民眾也因此失去了農地變更為可建築土地使用之契機；此一現象充分說明一個事實，那就是: 想要達成民主與效率之決策成果，無論是「菁英決策」或「公共參與決策」，似乎難以兼得。

究竟是行政人員本位主義作祟？抑或民眾須要再教育？我們現在的政治、教育、文化環境是否已臻至決策「真實參與共同生產」之「公共參與」知識水準？我們真的需要為了決策民主，讓「公共參與」結果，犧牲了效率，還是為了政策目標，維持「菁英決策」而扼殺民主？什麼才是平衡點？

「參與民主理論」因為強調民眾和政府面對面的接觸、相互學習，進而尋求共同利益，解決共同問題。政府在制定或執行政策時，就必須考量如何使民意進入決策體系，以共同形成公共政策，乃當今民意高漲的社經環境下，不可忽略的課題。正當學者大力倡導「企業型政府」之時，行政人員勢必要有更敏銳的察覺力，以洞悉公眾需求，要更有創新、冒險的精神，以推動政務，要有更佳的協調能力，以落實政策目標。

如果我們的「政治文化」尚未成熟到適合實施「共同參與」，個人認為至少行政機關應有以下之作為：
1.與民眾進行良好互動，獲取信任與同意。
2.尊重民眾「知」的權利。
3.提供充分的參與管道。
如此才能符合有效率的「企業型政府」，且不致於偏離民主之軌道。本案開發初期，便因未充分尊重民眾「知」的權利，草率登報，漠視民意，遭致民眾不信任，而以對立收場，坐失公私共蒙其利之經濟發展利益，實非政府與人民之福也！

參考文獻
1. Thomas R.Dye，1999，《Understanding Public Policy》，羅清俊 陳志瑋譯，韋伯文化事業出版社。
2. 黃榮護等合著，1999，《公共管理》 ，商鼎文化出版社。
3. 台中市文山工業區都市計劃變更說明書 1992台中市政府。
4. 朱志宏，1997《公共管理的理論與實務》行政管理論文集。
5. 柯三吉，1991，「民意與公共政策」，人事月刊。
6. 柯三吉，1998，《公共政策：理論、方法與台灣經驗》，時英出版公司。
7. 林水波，1989，《公共政策論衡》，新竹市著者出版
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Sent from Dr Sunny Chan 陳卓華博士
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